文 | 谢祖墀

2022-4-20

自从英国殖民地时代的财政司郭伯伟所提出的「不干预政策」，自上世纪六十年代起一直被奉为香港经济政策的核心价值，到今天已过了50年。这种今天看来极端自由放任（laissez-faire）的方针，一直被认为是香港经济政策的金科玉律，而同时主导了香港政府体系内受训练出来的政务官（AO）的思维和做事方式。

这种情况尽管于回归之后，依然某种程度上影响着特区政府，在做出政策时的思维方法。

港府缺乏战略观点

尽管「不干预政策」于港英时代被奉为主要的决策依据，港英政府于1989年设立了中央政策组（CPU），目的是为港府三位主要官员研究复杂的政策问题（特别是那些涉及政府多个决策范围的政策问题），分析各项可供选择的方案，以及提出切实可行的对策。

自从香港回归之后，CPU一直延续下来。我亦曾于董建华时代担任了CPU的兼职成员，对它的运作有一点了解。严格上，CPU（起码我在任的时候）工作主要在几方面：第一，通过成员们吸收社会对香港政府的某些政策的反应；第二，让各政策局局级官员在推出新政策之前，来进行预演，听取成员的回馈；以及第三，定时进行民意调查，对香港人对政府方面的意见进行调查和分析。

感觉上，尽管有了CPU的存在，香港特区政府在主要的大战略和大观点方面依然缺乏；起码从外界来看，不是很清楚。而香港尽管回归之后经历了几位特首，他们之间对战略的认知和执行有相当大的差异，从最本质上依然延续着过去的思路，主导着香港的政策。

到林郑月娥年代，她甚至取消了CPU，连最低限度的跨职能规划能力都被消除了。政策变得更为困囿于不同政策局的个别范围之内，观点集中于纵向思维，而对较宏观和跨越既定纵向边界的横向思考和考虑并不足够，特别在需要充分了解世界与中国发展的全局观、地缘政治、科技发展、全球企业动态等方面是非常不足够的。特别是在2020年之后，香港特区政府需要开始积极融入中国国家发展大局之中，这方面能力上的缺口更加明显。

中国战略规划优点

众所周知，中国政府的战略规划能力在国家发展过程中扮演着重要的角色。国家发展和改革委员会（发改委）在其中扮演着最关键的角色。它的主要职责是拟订并组织实施国民经济和社会发展战略、中长期规划和年度计划，同时牵头组织统一规划体系建设。此外，发改委负责国家级专项规划、区域规划、空间规划与国家发展规划的统筹衔接，以及起草国民经济和社会发展、经济体制改革和对外开放的有关法律法规草案，制定部门规章等。

中国的重要规划主要体现于它的5年规划，而这些规划从中央到地方政府进行层层分解，令全国都可以按规划来进行适当的部署和执行。尽管有不少人认为这种「从上而下」的规划方法违反了以市场为主要资源配置的原则，而事实并不如此。而且总的来说，中国在过去3、40年的高速经济发展证明了从国家层面作出适当的规划，是可以相当有效的。

客观来讲，中国的体制揉合了国家规划的优势和市场经济的活力。它的有效性同时取决于其他两个因素，第一是企业，特别是民营企业的高度参与。第二是地方政府作为中央政府和民间（包括本地和外资）资本（和国有资本）之间的纽带，让国家政策可以透过与企业合作在地方层面有效执行。

事实上，不少国家和地区政府在推动当地经济时一直扮演着重要的角色。东亚国家如日本，韩国，新加坡等，在他们最高速发展的时候，政府都一直扮演着重要的引导角色。台湾地区在发展最快速的阶段时，政府亦起了关键的带头作用。

美国于罗斯福总统年代执行的「新政」，主要条件亦是政府大力参与经济建设，让美国可以从大萧条时代快速走出来。今天我们看美国总统拜登的「重建美好未来」（Build Back Better）新政，实际上亦涉及了不少政府的直接参与。

战略规划日趋重要

今天香港面临的问题、机遇和挑战日趋复杂、多变和不确定。许多问题是不容易从某种既有的方式来对待和分析的，因为许多事物的边界正在不断的转移，同时新的事物亦经常出现。假如我们只凭过去的眼光来观察和进行分析，往往连最低程度的problem definition（问题的定义）都可能弄不清楚。从时间方面来看，同一议题可以穿越时空而所延伸，简单地把问题分成「短期」和「长期」往往不足以完全掌握议题的核心和解决的方法。

其实不单在政府里面，在企业里面特别是那些大型的跨国企业，他们一般都会设有战略部门，因为这些企业都知道，他们在做营运的同时，必须具备一定的战略分析能力来协助企业的CEO和其他高管作出正确的预判和战略选择。特别是在今天全球瞬息万变，不确定性特别高的环境里，战略部门对跨国企业的重要性日趋重要。

在考虑战略的时候，企业必须清晰知道他们要做的战略部署基本原因是什么？同时他们亦需要对影响公司发展和战略的大局（Context）进行深刻的分析和了解。从最基本面来看，战略主要要回答几个基本问题：1）在哪里玩？2）如何玩？3）什么时候玩什么？和4）我们胜算的理由何在？假如连企业都需要战略部门，比企业复杂得多的政府是否更需要这方面的能力呢？

战略的本质就是要在不确定性情况作出最优选的决定，包括风险的规避，而做此决定的时候必定会面对来自多方面的制约因素和竞争（和合作）态势。战略的核心就是要在这样情况中能够对大局和将来作出客观和合理的分析和抉择。当整体战略出来之后，战略部门会负责将此整体战略进行分解，让整体战略可以分拆到可执行的水准上，以及将分解了的战略单元与相应的绩效衡量指标（KPI）连接起来，让战略和执行可以一气呵成。

战略是一门专业，其中有科学的成分，亦有艺术的成分。负责战略工作的人必须拥有足够的资质和天分，并不是随便找个人来担当就行。

建立内外有效沟通

我认为下一届香港特区政府应该建立（或重振）在战略规划方面的能力和相关组织部门。从根本的工作本质来说，这部门应该要比以往的CPU更加战略性；相对政策局来说，更有驾驭的权力。他必须要与内地重要规划部门，如中央和各地方的发改委保持紧密的联系和工作关系。

当然他应向特首负责，并协助特首和司长们分析和解决，重大和关键的重要战略问题和相关的顶层设计。他必须与各政策局保持紧密的工作关系，让重要战略和局级的政策能够保持一致。

在工作过程中，战略部门对外部环境应该保持高度的联系和紧密的观察。这不仅仅包括香港本身、香港与内地，特别是大湾区之间的关系、同时亦应包括对亚太区域以及全球形势有着密切的观察。这需要战略部门的从业者必须走进社会，与社会各阶层经常接触，能够充分掌握着社会对政府的回馈和意见。

此战略部门还应与全球的政府对口单位和相关智库研究机构，建立和保持紧密的沟通和交流。从对外关系来说，战略部门亦应利用这些对外的关系，积极讲好「中国的故事」和「香港的故事」。有需要时，他们（可以配合内地相关单位）对国际事务作出详细的研究。

能够做好这方面的人必须能够进行战略性思考，有深厚而广泛的知识，能横向思考、拥有丰富、跨国界的人脉关系，以及能够娴熟地利用对方能够明白的语言和语境进行沟通。香港很多人都能够说英语，但能够战略性和复杂性地（sophisticated）表达观点的其实不多。

新的香港特区政府令人期待。新的特首要做的事很多，建立有效战略规划和执行能力将是一重要举措。